Административно-территориальное устройство россии. На какие крупные административно-территориальные единицы делится Россия? Приведите по несколько примеров. Россия Административно территориальные единицы обладают

структурная часть (элемент) административно-территориального устройства. А.-т.е. не обладают политической самостоятельностью и находятся в определенном соподчинении между собой. В РФ наиболее распространенными видами А.-т.е. являются: район, район в городе, город районного подчинения, город областного (краевого и т.д.) подчинения.

Отличное определение

Неполное определение ↓

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА

часть территории государства, на которой создаются и действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации А.-т. е. - часть территории субъекта РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. А.-т. е. может представлять собой отдельный населенный пункт (город, поселок), часть населенного пункта (район в городе), несколько населенных пунктов и окружающую их местность (район, сельсовет, волость, сельский округ). В субъектах РФ существуют следующие виды А.-т.е.: 1) города республиканского, краевого, областного, окружного значения - города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух видов - состоящие из территории только в пределах городской черты; состоящие из данной территория, а также территории района, 2) города районного значения - города, входящие в состав сельских районов; 3) районы в сельской местности; 4) районы в городах (городские районы); 5) сельсоветы (волости, сельские округа) - А.-т. е. в сельской местности, включающие в себя от 5-6 до 14-20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т. п.); 6) поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить в состав, как районов, так и городов.

Такие населенные пункты сельской местности, как села и деревни, не являются А.-т. е., они входят в состав сельсоветов (волостей, сельских округов). Это относится также к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде): обычно они не считаются отдельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам. Поселки также не обязательно являются А.-т. е., это могут быть и просто географические населенные пункты в составе сельсоветов или городов. Населенные пункты у некоторых народов Кавказа - аулы - как правило являются частью сельсоветов и гораздо реже - самостоятельными А.-т. е. Станицы - населенные пункты проживания казаков в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. - в зависимости от численности населения имеют статус таких А.-т. е., как города, поселки, сельсоветы или же не имеют статуса А.-т. е. и входят в состав сельсоветов (см. также: Административно-территориальное устройство). (С. А.)

Отличное определение

Неполное определение ↓

Административно-территориальное устройство - разделение территории государства на части, в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов власти. Первыми известными с 11 в. административно-территориальными единицами были волости. В Древней Руси термин «волость» обозначал всю территорию земли (княжества), затем самостоятельный удел и, наконец, селение, подчиненное городу (см. Русь в 9 - начале 12 в.). С ростом древнерусских княжеств в 14 - первой половине 15 в. административно-территориальное деление усложнилось. Княжества подразделялись на уезды с волостями и станами (иногда это были равнозначные административно-территориальные единицы). Самостоятельной административно-территориальной единицей в древнерусских княжествах был город. Городами и пригородными станами управляли наместники князя из бояр, а волостями - волостели из более мелких феодалов. С образованием Русского централизованного государства в 16 в. основной административно-территориальной единицей стал уезд во главе с воеводой. В 1625 г. была составлена роспись городов и уездов.

В конце 17 в. Петр I предпринял попытку усовершенствовать административно-территориальное деление и учредить провинции, приписав к Новгороду, Пскову, Астрахани и другим городам малые города и уезды. Указом от 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» Россия была разделена на 8 губерний - Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. - Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713-1714 гг. добавились Нижегородская, Астраханская, Рижская губернии, а Смоленская вошла в состав Московской и Рижской. Всего в 1725 г. было 14 губерний, с неравными территориями и населением. Во главе Петербургской и Азовской губерний в начале 18 в. стояли генерал-губернаторы, остальных - губернаторы.

Следующим указом Петра I от 1719 г. «Об устройстве губерний и об определении в оныя правителей» территория каждой губернии подразделялась на более мелкие единицы - провинции. Всего было учреждено 45 провинций, затем их число возросло до 50. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, остальных - воеводы. Провинции распадались на округа - дистрикты, здесь заправляли делами земские комиссары, выбираемые из местных дворян. В 1726 г. дистрикты были упразднены и восстановлено исторически сложившееся уездное деление. После подавления восстания" под предводительством Е. И. Пугачева (см. Крестьянские войны в России 17-18 вв.) стала очевидна необходимость усиления власти местной администрации. В 1775 г. в ходе реформы местного самоуправления на основании «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи и разделения оных на уезды» губернии разукрупнялись. Теперь их стало 40 с населением в 300-400 тыс. ревизских душ в каждой. К 1796 г. за счет присоединенных к Российской империи новых территорий число губерний увеличилось до 51. Каждая губерния подразделялась на уезды. Провинция как промежуточная территориальная единица формально ликвидировалась, но на практике в некоторых губерниях провинции существовали вплоть до конца 18 в. Некоторые губернии объединялись в наместничества, ими управлял наместник - должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед Екатериной П. В 1796 г. Павел I упразднил наместничества, и в 19 - начале 20 в. они были только в Царстве Польском (1815-1874) и на Кавказе (1844-1883, 1 905-1917).

В последней четверти 18 в. появляются области. Первоначально это провинции, на которые делились наместничества с большим числом населения. С конца 18 в. областями называют вновь присоединенные территории на окраинах империи, а также земли казачьих войск - Донского, Кубанского, Терского. Области не имели органов самоуправления и подчинялись военным губернаторам. Как правило, области входили в состав генерал-губернаторств, система которых возникла в 19 в. В течение 19 в. общегубернская организация сохранялась на основной территории Европейской России. На окраинах (кроме Остзейского края, где было 3 губернии) создаются генерал-губернаторства, объединившие несколько губерний: Царство Польское (10 губерний), Великое княжество Финляндское (7 губерний), Бессарабская область, Кавказский край, Сибирское генерал-губернаторство, Туркестанское генерал-губернаторство с вассальными Бухарским и Хивинским ханствами, Степное генерал-губернаторство. Количество и состав губерний, генерал-губернаторств, наместни-честв, областей в течение 18 - начале 20 в. постоянно изменялись. К 1917 г. в Российской империи насчитывалось 78 губерний, 21 область, 1 наместничество.

После Октябрьской революции 1917 г. число губерний уменьшилось, так как 25 из них отошли к Польше, Финляндии, Прибалтийским государствам. Но вскоре большинство областей были переименованы в губернии, и к 1922 г. в РСФСР насчитывалось 72 губернии. После 1917 г. в составе страны создаются автономные республики и области. В 1923-1929 гг. была проведена административно-территориальная реформа СССР, ставившая целью преобразование административно-территориального деления бывшей Российской империи по принципу экономического районирования. Губернии, уезды, волости упразднялись. Появились области, края, округа и районы. К 1930 г. в РСФСР насчитывалось 13 краев и областей: Дальневосточный, Нижегородский, Нижневолжский, Северный, Северо-Кавказский, Сибирский, Средневолжский края, Западная, Ивановская промышленная, Ленинградская, Московская, Уральская, Центральночерноземная области. В других республиках областное деление первоначально не вводилось. В 1930 г. ликвидировалось деление на округа. С 1932 г. проводится разукрупнение краев и областей. В результате к 1935 г. число краев увеличилось до 12. По Конституции 1936 г. 7 краев стали называться областями. К 1938 г. в РСФСР существовало 6 краев - Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Хабаровский, Ставропольский. В послевоенный период происходило изменение границ краев и областей.

К моменту принятия Конституции 1977 г. основными административно-территориальными единицами в СССР были области, края (в РСФСР и Казахстане), районы, города, районы городов, поселки, сельские населенные пункты. Перечень областей и краев, а также районов (для республик и автономных республик, не имеющих областного и краевого деления) закреплялся в соответствующих конституциях союзных и автономных республик. Там же содержался перечень городов республиканского подчинения, составлявших самостоятельные административно-территориальные единицы. По Конституции 1977 г. установление и изменение административно-территориального устройства отнесено к ведению союзной республики. Президиум Верховного Совета союзной республики определял порядок решения вопросов административно-территориального деления, устанавливал и изменял границы и районное деление краев и областей, автономных областей и автономных округов, образовывал районы, города, районы в городах, устанавливал и изменял подчиненность городов, производил наименование и переименование районов, городов, районов в городах и других населенных пунктов.

31 марта 1992 г. Федеративный договор признал края, области, города федерального значения субъектами Российской Федерации, и с этого момента 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) изменили свой правовой статус и уже не могут рассматриваться как административно-территориальные единицы. Конституция Российской Федерации 1993 г. не определила административно-территориальное устройство страны. Изменение границ административно-территориальных единиц(районов, районов городов) относится действующим законодательством к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, согласно Конституции, они должны учитывать мнение населения соответствующей территории.

Вопросы конституционного права

административно-территориальные единицы в системе публично-территориальных образований россии: теория, правовое регулирование и практика

© Дамдинов Б. Д., 2014

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Статья посвящена правовой характеристике административно-территориальных единиц на фоне иных внутригосударственных публично-территориальных образований, анализу места административно-территориальных единиц в территориальной организации публичной власти России.

Ключевые слова: территориальное устройство; федеративное устройство; административно-территориальное устройство; публично-территориальное образование; субъект Федерации; автономное территориальное образование; административно-территориальная единица; муниципальное образование.

1. Административно-территориальные единицы (образования) характеризуются среди публично-территориальных образований наименьшей степенью самостоятельности, а зачастую ее отсутствием. Сравнительный анализ практики зарубежных стран позволяет выделить следующие типичные черты административно-территориальных единиц: 1) это подразделения территории унитарного государства, 2) не обладают политической самостоятельностью, 3) их правовой статус определяется центральной властью (центральными органами власти и управления) .

Применительно к условиям Российской Федерации формулируется определение административно-территориальной единицы, которая рассматривается как часть «территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения» .

Среди признаков административно-территориальной единицы как территориального подразделения субъекта Федерации

выделяют следующие признаки: 1) это часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах; 2) она может состоять как из одного, так и из нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним землями; 3) она должна иметь собственное название; 4) на этой территории предполагается наличие органа публичной власти (если административно-территориальная единица используется для реализации права на местное самоуправление, должен быть образован орган местного самоуправления, а в случае осуществления на этом пространстве территориального государственного управления необходимым элементом является структурное подразделение органа государственной власти субъекта Федерации); 5) нормативно должен быть установлен соответствующий статус этого территориального подразделения, например город, район, сельский округ и т. д. .

Следует отметить, что признаки с 1 по 3 можно отнести к любым публично-территориальным образованиям, а не только к административно-территориальным единицам. Наличие органа публичной власти характерно не только для административно-территориальных единиц, но и для специальных территориальных образований (единиц). В этой связи можно частично согласиться со следующими примерными

признаками административно-территориальной единицы:

1. Это территориальная единица унитарного государства или субъекта федерации, сформированная для осуществления публичной власти органами не менее двух ее ветвей.

2. Территория и правовой статус административно-территориальной единицы установлены нормативными правовыми актами вышестоящего уровня территориального устройства, определяющими сферу компетенции органов публичной власти разных ветвей, но одного уровня ее осуществления.

3. Система органов власти, функционирующая на территории административно-территориальной единицы, выступает «агентом» центральных (в федеративных государствах - региональных) органов власти по вопросам осуществления государственной власти, одновременно действуя в интересах сообщества (сообществ), проживающего на данной территории. Даже если речь идет об органах местного самоуправления, отделенных от системы органов государственной власти, при осуществлении государственных полномочий они действуют как «агенты» вышестоящего уровня.

4. Административно-территориальная единица даже при наличии минимума прав самоуправления является частью политико-территориального устройства государства (либо как территориальная основа регионального самоуправления территориального сообщества, либо как основа территориальной организации местного самоуправления) .

В признаках 2 и 4 упоминаются статус и права самоуправления административно-территориальной единицы, что в условиях Российской Федерации вызывает определенные сомнения, о которых подробнее выскажемся ниже.

В практике субъектов Российской Федерации при определении ими в своем законодательстве понятия административно-территориальной единицы выработалось несколько подходов. Системный подход предполагает, что административно-территориальная единица является структурной частью территории субъекта в четких границах либо частью территории субъекта, представляющей собой один или несколько населенных пунктов, образованных в результате административно-территориального деления субъекта. В соответствии с формально-правовым подходом админи-

стративно-территориальная единица относится к одному из видов административно-территориальных единиц, имеет установленный нормативно-правовым актом статус, наименование, четко определенные границы и административный центр. С позиций функционального подхода территориальная единица субъекта служит территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, определения территориальных пределов компетенции органов государственной власти и мест постоянного или преимущественного проживания людей. В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации вышеназванные подходы взяты в совокупности и рассматриваются как составляющие понятия «административно-территориальная единица субъекта». В рамках такого интегративного подхода административно-территориальная единица определяется «как структурный элемент административно-территориального устройства, образованный в результате территориального деления субъекта, имеющий в установленном порядке правовой статус, наименование, четко определенные границы, административный центр и служащий территориальной основой для создания, функционирования органов государственной власти, определения территориальных пределов их компетенции» .

2. Административно-территориальные единицы в советский период являлись пределом юрисдикции местных органов государственной власти, затем в 1990 г., в результате изменений в советском союзном и российском законодательстве о местном самоуправлении , административно-территориальные единицы районного и поселенческого уровней стали пределами территориальной юрисдикции органов местного самоуправления.

Формирование законодательства о местном самоуправлении после принятия Конституции России 1993 г. привело к обострению вопроса о соотношении административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , к компетенции субъектов Российской Федерации были отнесены вопросы территориальной организации местного самоуправления. При решении возникшей про-

блемы соотношения административно-территориального устройства, находящегося также в сфере полномочий субъектов Российской Федерации, с территориальными основами местного самоуправления субъекты Российской Федерации в своем законодательстве закрепили разные модели этого соотношения.

По первой модели в законодательстве субъектов Российской Федерации административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления рассматривались как тождественные понятия. В рамках этой модели признаком административно-территориальной единицы являлось наличие органов местного самоуправления. По второй модели административно-территориальное устройство и муниципально-территориаль-ное устройство были разведены нормативно и территориально. В рамках третьей модели понятия административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления нормативно разделялись, но территориально границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадали .

Вступивший в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил ситуацию с соотношением административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления. Все вопросы территориальных основ местного самоуправления теперь урегулированы в федеральном законе, т. е. субъекты Федерации фактически лишены регулятивных полномочий в этой сфере.

В сложившейся ситуации, после приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законом, прежние модели соотношения административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления стали выглядеть следующим образом. В законах первой группы субъектов Федерации устанавливается, что административно-территориальное устройство служит упорядочению как государственной власти, так и местного самоуправления, либо упорядочению работы органов публичной власти (без определения ее уровня) или органов власти в целом (без указания, какой именно власти). Законы второй группы субъектов Российской Федерации

вообще не связывают существование административно-территориального устройства с деятельностью каких-либо органов публичной власти. В законах этих субъектов административно-территориальное устройство рассматривается как совокупность или система административно-территориальных единиц, из которых состоят соответствующие субъекты Федерации. В законах третьей группы субъектов Российской Федерации административно-территориальное устройство, по сути, отождествляется с территориальной организацией местного самоуправления, рассматривается как деление территории субъекта Федерации на муниципальные образования. В небольшой четвертой группе субъектов Российской Федерации административно-территориальное устройство понимается как организация территории для обеспечения функционирования государственной власти (осуществления государственного управления) субъекта Федерации .

Здесь следует отметить, что вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации отнесены к их ведению (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П , подп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ ). Основываясь на своей же позиции об отнесении вопросов административно-территориального устройства к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд подчеркнул, что «хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации» .

Налицо различная правовая природа административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления, обусловленная разными

сферами ведения, разными уровнями публичной власти и, соответственно, разным функциональным предназначением.

Сторонники отождествления административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления указывают на то, что в условиях существования двухуровневой системы местного самоуправления, возможности делегирования отдельных государственных полномочий муниципальным районам и городским округам и ограниченного числа полномочий субъектов Федерации, предполагающего создание их территориальных органов на местах, практического значения в юридическом разведении вышеуказанных категорий нет .

Представляется, что вышеуказанное отождествление является ситуативным и не учитывающим фундаментальные отличия между разными уровнями публичной власти. Так, число, объем и характер полномочий субъектов Российской Федерации, предполагающих учреждение их территориальных органов власти, не являются неизменной величиной. Эти полномочия могут как уменьшаться, так и увеличиваться, как за счет нового перераспределения полномочий в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, так и за счет передачи отдельных полномочий, относящихся к вопросам местного значения, в компетенцию субъектов Российской Федерации. Не стоит забывать о возможности делегирования федеральных полномочий, исполнение которых также может потребовать учреждения территориальных органов власти субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, можно утверждать о том, что территориальные органы субъектов Федерации осуществляют власть в пределах административно-территориальных единиц, а не муниципальных образований.

С другой стороны, отрицать взаимосвязь административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления и, следовательно, административно-территориальных единиц и муниципальных образований нет никаких оснований. Как указывал Конституционный Суд, «в правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная

власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий» .

Соответственно, функционально административно-территориальное устройство служит упорядочению как государственной власти, так и местного самоуправления, при этом нормативно административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления разграничиваются, однако территориально границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований могут как совпадать, так и не совпадать в зависимости от их уровня.

3. Классификация административно-территориальных единиц, как и иных публично-территориальных образований, возможна по принципу формирования, когда эти единицы делятся на территориальные и национальные. Представляется, что административно-территориальные единицы по определению являются территориальными образованиями подобного рода, а национальные административно-территориальные единицы, скорее, исключением из общего правила, когда их учреждение в первую очередь обусловлено не соображениями эффективности государственного управления, а особым национальным составом населения этих единиц. На данный момент говорить о существовании национальных административно-территориальных образований в субъектах Российской Федерации можно с некоторой натяжкой, так как подобная практика весьма немногочисленна и противоречива , хотя в советский период такая практика была распространена.

С точки зрения порядка правового регулирования можно выделить административно-территориальные единицы, урегулированные в обычном порядке в законодательстве субъектов Российской Федерации и урегулированные в особом порядке, либо только в федеральном законодательстве, либо когда часть вопросов урегулирована в федеральном законодательстве, а часть - в законодательстве субъектов Федерации. К последним можно отнести административно-территориальные единицы с особым статусом, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации, и в кото-

рых в качестве источников регулирования особого статуса помимо федерального законодательства указаны уставы субъектов Федерации и их законы.

К административно-территориальным единицам, урегулированным в особом порядке, только в федеральном законодательстве, мы можем отнести закрытые административно-территориальные образования.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) определяется как «имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан». Далее указывается, что «вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов».

Ключевой, по нашему мнению, здесь является категория «режим», которая обусловливает территориальные пределы ЗАТО, а обязательное учреждение в его границах муниципального образования со статусом городского округа является элементом особого режима ЗАТО.

Как мы уже указывали, если в пределах административно-территориальных единиц действуют органы власти, сформированные вышестоящими органами, то у таких административно-территориальных единиц

отсутствует правосубъектность и, следовательно, правовой статус. Административно-территориальные единицы в рамках нашего исследования характеризуются, с точки зрения теории, отсутствием статуса, в отличие от универсальных территориальных единиц, и наличием универсальной компетенции органа (органов) административно-территориальных единиц, в отличие уже от специальных территориальных единиц, что ставит административно-территориальные единицы в промежуточное положение между универсальными и специальными единицами . При этом, оставаясь в любом случае территориальным образованием (единицей), административно-территориальная единица продолжает выполнять основную функцию любой территориальной единицы - быть пределом распространения публичной власти. В условиях существ ую-щей системы публичной власти в Российской Федерации административно-территориальные единицы как элемент административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации являются территориальной основой функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации и власти муниципальных образований, в случае учреждения муниципального образования в границах соответствующих административно-территориальных единиц. По существующему законодательству в границах соответствующих административно-территориальных единиц для реализации государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть учреждены территориальные органы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и/или исполнительные органы муниципальных районов или городских округов могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Таким образом, административно-территориальные единицы как основа функционирования публичной власти, не являясь субъектами права, являются объектами правового воздействия, к которым применима категория «правовой режим».

Как мы уже заметили, наиболее ярко данное обстоятельство в законодательстве выражено в отношении такого вида административно-территориальных единиц, как ЗАТО, что дает нам основание для экстраполяции вывода о правовом режиме на все административно-территориальные единицы.

В зависимости от особенностей правового режима, по нашему мнению, можно выделить следующие административно-территориальные единицы: административно-территориальные единицы с обычным (ординарным) правовым режимом и административно-территориальные единицы со специальным правовым режимом.

Представляется, что с учетом вышеуказанного административно-территориальным единицам в Российской Федерации присущи следующие признаки:

1. Административно-территориальная единица - это элемент административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, представляющая часть его территории в установленных границах и состоящая из одного или нескольких населенных пунктов.

2. Административно-территориальная единица является территориальной основой организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. В пределах административно-территориальных единиц государственные полномочия субъектов Российской Федерации универсального характера осуществляется территориальными органами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и/или исполнительными органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов в порядке делегирования отдельных государственных полномочий.

4. Правовой режим соответствующих административно-территориальных единиц определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, административно-территориальную единицу можно определить как элемент административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с установленным правовым режимом, являющегося территориальной основой организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемой соответствующими органами Российской Федерации и/или органами местного самоуправления в порядке делегирования отдельных государственных полномочий. Ш

1. Чудаков М. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Минск, 2001. С. 242.

2. Региональное право / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. Хабаровск, 2008. С. 237.

3. Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 320.

4. Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 66.

6. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апр. 1990 г. // Ведомости СНД и ВС. 1990. № 16. Ст. 267; Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

8. Подробнее см.: Щедрин Н. В., Шарнина Л. А. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации // Вестн. Ом. унта. Сер. Право. 2012. № 2 (31). С. 42-43.

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

10. Подробнее см.: Максимов А. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы рос. права. 2009. № 4. С. 70-74.

11. О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституц. Суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

12. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

13. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области»: определение Конституц. Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. 2003. № 6.

14. Подробнее см.: Щедрин Н. В., Шарнина Л. А. Указ. соч. С. 43-45.

15. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституц. Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

16. Подробнее см.: Праскова С. В. Национальная административно-территориальная единица: опыт и перспективы использования в России // Акад. юрид. журн. 2012. № 4(50). С. 14-24.

17. О закрытом административно-территориальном образовании: закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.

18. Подробнее см.: Дамдинов Б. Д. Внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты // Сиб. юрид. вестн. 2014. № 1. С. 24-25.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

О закрытом административно-территориальном образовании: закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 //

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 33. -Ст. 1915.

Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. -1991. - № 22. - Ст. 778.

Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апр. 1990 г. // Ведомости СНД и ВС. - 1990. - № 16. -Ст. 267.

О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституц. Суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области»: определение Конституц. Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. - 2003. - № 6.

По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление Конституц. Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3581.

Дамдинов Б. Д. Внутригосударственные публично-территориальные образования: теоретические аспекты // Сиб. юрид. вестн. - 2014. - № 1. -С. 22-26.

Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. - М. : Городец-издат, 2002. - 864 с.

Максимов А. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы рос. права. - 2009. - № 4. -С. 70-79.

Праскова С. В. Национальная административно-территориальная единица: опыт и перспективы

использования в России // Акад. юрид. журн. -2012. - № 4(50). - С. 14-24.

Региональное право / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. - Хабаровск: РИОТИП, 2008. -402 с.

Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации / А. Н. Чертков. - М. : Ин-т законодательства и сравнит. правовед. при Правительстве РФ, 2009. - 344 с.

Чудаков М. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / М. Ф. Чудаков. -Минск: Новое знание, 2001. - 576 с.

Щедрин Н. В. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации / Н. В. Щедрин, Л. А. Шарнина // Вестн. Ом. ун-та. Сер. Право. - 2012. - № 2 (31). - С. 41-48.

Administrative-territorial Entities in the System of Public-territorial Formations in Russia: Theory, Regulation and Practice

© Damdinov B., 2014

An article lights the legal characterization of the administrative-territorial units on the background of other domestic public territorial entities, analysis of the place of the administrative-territorial units in the territorial organization of the public authorities of Russia.

Key words: territorial system; federal structure; administrative-territorial structure; public-territorial entity; subject of the federation; autonomous territorial entity; administrative unit entity; municipal formation.

Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).

деление страны и как оно происходит?

Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.

Как формируются административно-территориальные единицы?

Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.

Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.

Историческое влияние на образование системы АТД

Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.

Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.

Что влияет на районирования государства?

В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.

Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.

В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:

• этнокультурной;
• исторической;
• социально-политической;
• экономической;
• природно-географической.

Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов

Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.

Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.

Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.

Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?

Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.

Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной

Другие факторы административно-территориального деления страны

Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.

Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.

Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.

Особенности административно-территориального устройства в России

АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.

Принципы территориального деления в России

Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.

Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.

Специфика АТД в некоторых областях и столице

В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:

1. Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
2. Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.

Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.

Административно-территориальное устройство России было определено Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 года. В соответствии с Конституцией - суверенная демократическая республика, состоящая из 89 равноправных субъектов Федерации. В их число входит 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов.

В последствии в административно-территориальном делении России происходили изменения. Так с декабря 2005 года Пермская область и Коми-Пермятский АО были объединены в один субъект – Пермский край. Таким образом современная Россия включает 88 субъектов: 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 9 автономных округов.

Автономные республики : Адыгея (столица - Майкоп), (Горноалтайск), Башкортостан (Уфа), Бурятия (Улан-Удэ), Дагестан (Махачкала), (Назрань), Кабардино-Балкарская (Нальчик), Калмыкия-Хальмг Тангч (Элиста), Карачаево-Черкесская (Черкесск), (Петрозаводск), Коми (Сыктывкар), Марий Эл (Йошкар-Ола), Мордовия (Саранск), Саха-Якутия (Якутск), Северная Осетия (Владикавказ), Татарстан (), Тыва (Кызыл), Удмуртия (Ижевск), Хакасия (Абакан), Чеченская (Грозный), Чувашская-Чаваш (Чебоксары).

Автономные округа : Агинский Бурятский (в Читинской области), Усть-Ордынский Бурятский (в Иркутской области), Ненецкий (Архангельская область), Ямало-Ненецкий (Тюменская область), Ханты-Мансийский (Тюменская область), Долгано-Ненецкий или (Красноярский край), Эвенкийский (Красноярский край), Чукотский, Корякский ( область).

Автономная область: Еврейская автономная область (Биробиджан).

Города федерального значения: Москва и .

Края: Красноярский, Хабаровский, Приморский, Краснодарский, Ставропольский, Алтайский, Пермский.

Области: Московская, Смоленская, Тверская, Ярославская, Владимирская, Рязанская, Тульская, Костромская, Ивановская, Орловская, Брянская, Калужская, Курская, Белгородская, Воронежская, Липецкая, Тамбовская, Пензенская, Ленинградская, Новгородская, Псковская, Нижегородская, Кировская, Мурманская, Архангельская, Вологодская, Ульяновская, Самарская, Саратовская, Волгоградская, Астраханская, Ростовская, Свердловская, Оренбургская, Курганская, Тюменская, Омская, Томская, Новосибирская, Кемеровская, Иркутская, Читинская, Амурская, Магаданская, Камчатская, Калининградская.

Главой государства России является президент. Основная законодательная власть принадлежит Федеральному собранию, состоящему из двух палат: Совета Федераций и Государственной Думы. Основная исполнительная власть принадлежит правительству.

Основные положения Конституции предусматривают разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению федеральных органов государственной власти отнесены такие функции, как принятие и изменение Конституции страны; защита прав и свобод человека; определение основ федеративной политики и осуществление государственных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, национального и культурного ; установление правовых основ единого рынка; финансовое регулирование, управление федеральной собственностью, бюджетом, внешняя политика и международные отношения; оборона и безопасность России; защита государственных рубежей. Субъекты Федерации наделяются правами для самостоятельной хозяйственной деятельности. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения и пользования землей, природными ресурсами, охраны природы, координации международных и внешнеэкономических связей, установления общих принципов .

В 2000 году по Указу Президента РФ для укрепления власти все субъекты РФ были объединены в семь , в каждом из которых назначены представители Президента: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.